2013年最重要的兩項金融改革——讀周小川文集《國際金融危機：觀察、分析與應對》之二
2012年即將過去，十八大后改革開放“不停步”、“無止境”的共識業已確立，如今是真正布局并實質啟動2013年改革的時候了。雖然改革的“重鎮”應在財政稅收領域，但由于金融深化之于實體經濟長期增長不可估量的作用，2013年的金融改革應是重點。
在十八大報告中，金融改革的任務被明確表述為：發展多層次資本市場，穩步推進利率和匯率市場化改革，逐步實現人民幣資本項目可兌換。雖然這四個領域的改革早已有共識，但在具體推進領域、步調和節奏方面，仍存不同意見。而其中最急迫需要推進,然而又因為種種原因缺乏共識,因而最需要改革決心的恐怕是兩個：一是存款保險制度；一是資本項目放松管制，或曰資本項目可兌換。
在一些“經典”的經濟學家看來，金融改革和開放應遵循完美的次序:起點是利率改革，匯率改革隨其后，然后才是資本項目可兌換，最后是本幣國際化。但現實往往很難按照理論的預設給出完美的背景條件，同時“時間窗口”轉瞬即逝，因此，回頭來看，中國事實上遵循了幾項改革同步推進、相互促進的方略。
如今，人民幣正在逐步趨近均衡匯率；利率改革行至關鍵階段，沒有存款保險制度，很難實質性加速推進；而能否在資本項目放松管制方面有所作為，不僅將決定未來中國在全球配置金融資源的能力，也將直接左右人民幣國際化的進程。對于資本項目可兌換和存款保險制度這兩項重要改革，周小川文集《國際金融危機：觀察、分析與應對》（下稱《國際金融危機》）中的相關文章，都有透徹而清晰的論述。
資本項目可兌換：并不太遠
按照國際貨幣基金組織（IMF）早先的估算，以購買力平價（PPP）計算，中國的經濟總量在2016~2017年間可望接近美國，而美國國家情報委員會（NIC）的報告預計，中國很可能在2030年之前超越美國，成為全球最大經濟體。作為全球最重要的經濟體之一，能否在全球范圍內配置金融資源將是一項基本能力建設，和其他國內因素一起，這項基本能力將決定中國未來潛在經濟增長率的水平。
我在過去一個月內請教了不少經濟學家和金融界人士對于資本項目可兌換的看法，大多數的回應是：應謹慎推進，在2015年之前不太可能實現。驚訝之余，我才發現，對于危機后國際金融社會正在發生的革命性變化，國內大多數人其實并不太關注。
不能不提的是，由于“華盛頓共識”在亞洲等新興發展中國家幾乎“臭名昭著”的影響，大家對資本項目可兌換往往心有余悸。而這讓人們忽略了一個基本事實——危機以來，重回全球決策和全球治理中心的IMF推出了不少“洗心革面”的重大修正，對資本流動管理的態度就是其中之一。
在11月14日公布的一份題為《資本流動的自由化及其管理》正式文件中，IMF將這些態度修正進行了官方總結。主要觀點包括：雖然資本自由流動從微觀和宏觀上給一國以裨益（提高效率和競爭力），但這并非是每個國家在每個時刻的最佳選擇，因為資本自由流動會帶來風險。一般而言，達到一定“門檻值”的國家更有利于實現資本自由流動帶來的裨益，但沒有完全到達“門檻值”的國家也可以推進資本自由流動并從中獲益。最引人注目的是，文件指出，當面臨過快過大的資本流入和“破壞性（Disruptive）的資本流出”時，一國在財政、貨幣和匯率等宏觀政策之外，可以實施資本管理和管制。
在這樣的大背景下，國際社會對資本項目可兌換的定義是什么？我們離可兌換又有多遠？
根據IMF的資本項目交易分類標準（七大類40項），目前人民幣資本項目實現部分可兌換的項目為17項，基本可兌換8項，完全可兌換5項，粗略算來占全部交易項目的75%。在《國際金融危機》一書中，周小川行長給出的基本判斷是，“現在國際上可兌換的標準并不高，也不嚴，可以說，中國距離資本項目可兌換這一目標，并不是太遠”（177頁）。
為什么這么說呢？在周小川看來，“近年來，資本項目可兌換的整體標準有所放松，即不強調百分之百的自由可兌換”（176頁）；同時，“資本項目可兌換并不意味著絕對意義上的資本進出自由，在某些方面還是會加以管理”（177頁）。具體而言，管理措施可以包括：對私人和公共債務進行宏觀審慎管理，以防止大的貨幣錯配；從反洗錢、反恐和過度使用避稅天堂等領域對金融跨境交易進行必要監控；此外，還可以對短期投機性跨境資本流動進行適度管理（412頁）。
有意思的是，正如書中所言，在資本項目可兌換這件事情上，不少國家都選擇“口是心非”。例如，一些并非100%實現了可兌換的發達國家，往往在80%~90%的水平上就宣布資本項目可兌換了；而一些宣稱可兌換的國家，其外匯可獲取的自由程度可能還不如今天的中國（412頁）。IMF總結了1995~2010年間全球180多個國家在資本流動管理方面“法定限制（De Jure Restrictiveness）”和“事實開放(De Facto Openess)”之間的反差（見圖1），也顯示了同樣的趨勢。
那么，中國和資本項目可兌換究竟還有多遠？從類別上說，目前的資本管制主要體現在三個方面：一是資本市場的管制，外資進入國內只能通過QFII；二是發改委和外匯局分別對中長期和短期外匯外債進行管理；三是未經允許兌換的外匯流入只能趴在賬上（175頁）。
而從具體改革措施的角度看，周小川認為，主要困難體現在“出去”和“進來”兩個方面，即國內企業和居民的海外投資，以及國外資本到國內籌資（413頁）。目前，前者已經寫入了溫州金融改革上報國務院但依舊未獲批準的方案中，后者則體現在久拖不決的“國際板”計劃之中。可以說，這兩項改革都已經歷了充分的醞釀和籌備，條件已經成熟，可謂箭在弦上，只待最高決策層吸收最新信息之后，下決心推進。
存款保險制度：FDIC好榜樣
2013年的另一項重要金融改革，當是存款保險制度。《國際金融危機》一書披露，在2007年的全國金融工作會議上明確的存款保險制度，原來計劃在2008年下半年推出，后來被眾所周知的金融危機所推遲，直至今天（293頁）。
對于這項制度的基本原則，央行的思路一直很清晰：實行差別費率，力求避免道德風險；同時適度監管（293頁）。參照的對象也十分明確，就是美國的FDIC(美國聯邦存款保險公司)（297頁）。這并不會令人感到意外，目前正在謀劃中的歐元區“銀行聯盟（Banking Union）”考慮參照的也是FDIC模式。
1991年出臺的DFICIA(聯邦存款保險公司修正法案)是FDIC的法律基礎，該法案明確按銀行風險等級確定差別費率要求，并對有問題的機構分檔次加以約束和強制性改進，也就是說，具有監管的職能。在風雨飄搖的金融危機中，FDIC顯示出維護金融穩定的重要作用：到2011年一季度，FDIC先后接管并處置倒閉銀行348家，其中資產規模在100億美元以上的倒閉銀行10家，資產規模在10億~100億美元的倒閉銀行51家（296頁）。
與銀行業的“有序倒閉”形成了鮮明對比，美國的證券和保險業由于沒有完善的投資者保護制度，雷曼被迫通過司法程序破產，而AIG被政府接管，都引發了金融市場的極大動蕩。因此，正如周小川所言，“有沒有一個合理、有效的保險機制對金融機構而言可能結果也大不一樣（295頁）”。
即便是有效合理的FDIC，也在這次金融危機中面臨了新的問題：由于倒閉的銀行眾多，400多億美元的保費金額嚴重不足，導致FDIC基金余額為負，雖然通過事后增加保費的“平移分攤機制”解決了問題，但也引發了對保費限額的討論。在穩定時期，保費太高恐怕很難被接受；但在這次危機之后，各國的趨勢是普遍提高了存款保險的限額。
同樣，在中國存款保險制度的設計中，最具爭議性的難點也在于保費的限額如何確定。在周小川看來，限額“既不能太低，否則大戶存款不穩定，也不能太高，否則道德風險隨之而來……需要找到一個平衡點，在增加賠付限額和防止道德風險之間達到最優。而且，這個平衡點可能還是動態變化的。”（300頁）
如果說資本項目可兌換的障礙主要體現在理念層面，存款保險制度的障礙則主要表現在利益方面。存款保險的實質是央行從最后貸款人的“隱性保險”走向“顯性保險”，因此，央行在組建過程中承擔主要角色應是比較恰當的格局安排。當然，對此，一些部門也會有不同意見。在這個意義上，能否順利推出存款保險制度，在2013年將成為考驗決策層改革決心的又一典型案例。
來源：第一財經日報